از درماندگی اقتصاد ایران همین بس که خاتمی بزرگوار نتوانست در دوران ریاست جمهوری یک میلیون دلار هدیه به خبرنگاران را توزیع کند و از بی برنامه گی و بی انضباطی و رانت خواری در اقتصاد ایران همین نکته بس که احمدی نژاد محترم هم به گونه ای تقسیم کرد که شبهه ها افزود و بسیاری را ناراضی کرد تا بفهمیم که از پس سهام عدالت و پول نفت چه گندابی بر خواهد امد و ... اما حکایت!
به دوران نوجوانی ،به همراه پرویز پسر دایی ام گله گوسفند می چراندیم در صحرا . ناگهان تکه فلزی به من چشمک زد فریاد زدم :پرویز پول! پول! و او با چابکی شیرجه ای زد و پول رابرداشت ، یک سکه دوتومنی بود که ان دوران می توانستیم دو نوشابه و کیک بخوریم و اندکی تخمه افتابگردان از دکان عمو حسن بقال محل برداریم. اختلاف در افتاد که من آن سکه را دیده بودم پس مال من است و پرویز که نه! من برداشتم و حق من است.
دو ساعتی بحث کردیم و گوسفند چراندیم تا نزدیک غروب که به درگیری و دعوا انجامید و توافق حاصل نشد و هیچ یک حاضر به گذشت یا تقسیم ان نبودیم و تمام سکه را می خواستیم!
و حکایت تقسیم هدیه ریاست جمهوری در دوران خاتمی به همین می مانست! تا آنجا که دروان اش سرآمد و احمدی نژاد شد رییس جمهور و وعده دادند که هدیه تقسیم خواهد شد عادلانه! و شد نه عادلانه که جاهلانه شاید . شایع است که کلا ۵۹۰ میلیون تومان شده است و به رسمی بین منتخبی تقسیم شده است از همه مطبوعاتی ها! در شگفتم که هر کور گدایی می داند یک میلیون دلار به بهای ۹۱۰ تومن می شود ۹۱۰ میلیون تومن نه ۵۹۰ میلیون تومن!کاش چینی نباشد. اما ادامه داستان...
پیرمردی که دعوا من و پرویز بدید ندا داد که چرا دعوا؟ پیشنهادی دارم، تو می گویی اول دیدی و او می گوید اول برداشته است. هان!
گفتیم بله!
حال سکه به من دهید. چشمهاتان بندید.من سکه را به میان گله گوسفند می اندازم . هرکس دید خود بردارد !
چشم بستیم و باز کردیم به سرعت به گوسفندها هجوم بردیم اما نیافتیم و گوسفندها وحشت زده که این دو گرگ را چه شده است؟!
ناراحت شدیم که سکه را مفت گم کردیم و نه از نوشابه خبری هست و نه از کیک و ...
پیرمرد چون ناراحتی مارا بدید به فکر فرورفت . اندکی بعد دست به جیب برد و مشتی تخمه خربزه خام بداد که: ناراحتی ندارد این تخمه را را بگیرید و فراموش کنید که شب شده و گوسفندها خسته اند.
راضی شدیم و دست در دست هم راهی ده شدیم.
و اکنون هم راضی هستیم به آنچه هدیه شد و ماو خیلی ها مثل ما رنگش را ندیدند.
حالا هم من و هم پرویز درتهران هستیم و زن ستانده و بچه هم داریم آرین من و پوریای پرویز. چندی قبل که نه! چهار سال قبل این قصه را مشترکا با آب و تاب برای همسرانمان تعریف می کردیم که حکایت ما چه بود! ناگهان هر دو خندیدند و پرسیدند مطمئن هستید ان پیرمرد سکه را به میان گله انداخته ؟
حال پیرمرد از دنیا رفته است و ما دعا می کنیم خدا بیامرزدش!
راستی آن سکه را چه شد؟ پیرمرد ان را پرتاب کرد یا....؟
هنوز به آن صحرا میاندیشم!
باور بفرمایید سخت است باور درماندگی اقتصاد ایران در شرایطی که حاضر
تصور من این بود که فرهادرهبر یک مغز اقتصادی و فمانده اقتصاد ایران است در سازمان دخل و خرج مدیریت و برنامه ریزی اما...
تلقی من این بود که بازگشت دکتر مظاهری به وزارت باج و خراج اقتصاد و دارایی تحرکی خواهد داد به باب همایون که یادگاری است از اقتصاد دوران قاجار اما...
فکر می کردم بورس با تدبیر مهندس دکتری چون دانش جعفری رونق می یابد اما!
اما
اما
اما
همه باطل بود همه باطل بود همه باطل بود!
آیا من اشتباه می کنم؟
فکر میکردم آخرین بازمانده دوران اصلاحات ابراهیم خان شیبانی را باید نشانی از امید به حفظ داشته ها قلمداد کرد ما او هم بیکار نشسته و حقوق می گیردو ...
اقتصاد ایران به بیراهه می رود. همین!
رضا كربلاييبودجه ساليانه اقتصاد دولتي ايران پس از فراز و نشيب هاي برجاي مانده از گذشته و در فرآيندي برآمده از سنت آزمايش و خطا، با وابستگي فزاينده به دلارهاي وسوسه انگيز نفتي، اكنون آزمون ديگري در پيش دارد. بودجه سال ۱۳۸۵ به عنوان نخستين تجربه دولت جديد با صفت «عملياتي شدن» با رويكردي نتيجه گرايانه تدوين شده است و اين خود برآمده از نگرش خاص رئيس جمهوري و همفكران و همكارانش است كه برخلاف رئيس جمهور و دولت گذشته كه رويكردي مبتني بر اصلاح ساختار را مهم تر و ضروري تر قلمداد كرد و بر آن تكيه نمود، دولت حاضر «نتايج حاصله» از دخل و خرج منابع بودجه را مهم و ضروري مي داند. اهميت بودجه سنواتي از آنجا ناشي مي شود كه بيش از ۶۰درصد اقتصاد ايران در اختيار و تصدي دولت قرار دارد و همين ويژگي كفايت مي كند تا همگان تلاش كنند فعاليت هاي اقتصادي خود را براساس سند دخل و خرج يكساله كشور تنظيم كنند كه از سوي دولت ديكته مي شود. بودجه بار ديگر دوران نقل و انتقالات را تجربه مي كند، هر چند در بخشنامه نخستين براي تدوين مقدمات و پايه ريزي بودجه ،۱۳۸۵ افق هاي برخاسته از چشم انداز ۲۰ساله و برنامه چهارم توسعه اشاره شده است، اما قالب و شكل گيري نهايي بودجه بر مبناي برنامه هاي كلان دولت خواهد بود كه در زمان تدوين و نهايي شدن سند چشم انداز ۲۰ ساله و برنامه چهارم توسعه حيات سياسي نداشته و البته فاصله اي جدي در جهت گيري ها و اجراي سياست ها براي تأمين مطالبات شهروندان و مصالح و منافع ملي جامعه در بطن برنامه ها و راهبردهاي دولت احساس مي شود و از اين رو تمامي دستگاه هاي اجرايي وظيفه دارند بودجه پيشنهادي خود را براساس اصول چهارگانه مورد اجماع دولت يعني عدالت گستري، مهرورزي، خدمت به بندگان خدا و پيشرفت و تعالي مادي و معنوي كشور ارائه كنند.
سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان متولي برنامه ريزي و بودجه نويسي كشور با هدف اصلاح نظام بودجه ريزي به روش هدفمند و عملياتي با استناد به مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه چهارم مسئوليت و مأموريت دشوار و پرچالش خواهد داشت چرا كه عملياتي كردن بودجه كشور در شرايطي كه ساختار اجرايي كشور قرابتي با اين مفهوم ندارد و اكثريت بدنه مديريت دولت دچار تغيير شده و هنوز به اجماع واحد و مشترك از جهت گيري ها و سياست گذاري ها نرسيده و شايد اشراف كامل هم بر زيرمجموعه و امور بخشي خود نداشته باشند، دشوار و پرتنش خواهد بود ؛ آن هم در اولين سال حيات دولت. آيا دولت بر تصميم خود طي چهار سال آينده باقي خواهد ماند؟
اهدافي كه دولت براي سال آينده، ترسيم مي كند را در يك مفهوم مي توان خلاصه كرد: مهم نتيجه است، همين. بر همين مبنا از طريق «تمركز بر نتايج» بايد كارايي و اثربخشي برنامه هاي دولت افزايش يابد و پاسخ گويي عمومي و ارتقاي كيفي خدمات و رضايت مردم جدي تر گرفته شود. پاسخگوبودن دستگاه هاي اجرايي در جهت جلب اعتماد مردم هم براساس شاخص هاي «دستيابي و عدم دستيابي به نتايج» سنجيده مي شود، اختيارات مديران هم قرار است براساس «كنترل نتايج حاصل از برنامه ها» كم و زياد شود و براي سهولت و بهبودي تصميم گيري در خصوص اعتبارات نهادها و دستگاه ها لازم است اطلاعات عيني و دقيق ارائه شود تا مشخص گردد آيا عملكرد نهايي با بودجه دريافتي سنخيت منطقي دارد؟ براي همين منظور دولت تلاش دارد جمع بندي تفصيلي از مجموعه فعاليتها، نتايج و محصولات را در هر دستگاه اجرايي به دست آورد و قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و محصولات ارائه شده متناسب با كيفيت و محل جغرافياي آن را محاسبه كند و با تكيه بر شاخص ها و ملاكهاي به دست آمده بودجه ساليانه را تنظيم كند. نظارت بر مراحل اجرايي فعاليتها و حسن اجراي آنها جدي تر خواهد بود و تخصيص اعتبار متناسب با عملكرد و ميزان تحقق نتايج صورت مي گيرد. پرسش ها و چالش ها در خصوص عملياتي شدن بودجه ايران جدي است. دكتر حسن سبحاني نماينده مجلس و اقتصاددان تعبيري در خصوص بودجه سنواتي كشور دارد به اين مضمون كه بودجه كشور ما چون قطاري است كه در مسير حركت، مسافران سوار بر آن شده اند اما حاضر نشده و نمي شوند در ايستگاه مقصد از آن پياده شوند! با اين تعبير تلخ اما واقع بينانه سؤال اين است كه رويكرد عملياتي كردن بودجه به پياده شدن مسافران زيادي مي انجامد يا مسافران جديد سوار بر قطار بودجه مي شوند؟ آيا نرخ بليت سوارشدن بر قطار بودجه واقع بينانه و براساس منطق اقتصادي خواهد بود يا آن كه سياست و مصلحت تعيين مسافران و نرخ بليت ها را مشخص مي سازد؟ و سرانجام اين كه حركت قطار بودجه ۸۵ با نام عملياتي شدن بر روي ريلهاي گذشته و عدم اصلاح و نوسازي زيربنايي آن خطا نخواهد بود؟
دولت و بودجه؛ شمشير دولبه
بودجه در اقتصادهاي متمركز و دولت گرا حكم شمشير دولبه اي دارد كه به حكم اقتصاد و سياست گاه درمان مي كند و گاه بيماري را شدت مي بخشد. بودجه ايران از مشكلات ساختاري و تاريخي فزاينده رنج مي برد. كسري بودجه و عدم تحقق درآمدهاي مورد نياز، اتكاي معنادار به درآمدهاي نفتي، فقدان تخصيص صحيح منابع و در عمل كارآمدي و مشروعيت بودجه كشور را با پرسش مواجه مي سازد. عزم دولت براي عملياتي ساختن بودجه به عنوان هدف برجا مانده از برنامه چهارم توسعه وقتي عملي و علمي خواهد بود كه شاخصهاي آن تعريف عملياتي دقيق شده و جهت نهايي حركت بودجه بر مبناي الگوي شاخص از توسعه باشد. ماده ۱۳۸ قانون برنامه چهارم توسعه، سازمان مديريت و برنامه ريزي را مكلف مي سازد نسبت به اصلاح نظام بودجه ريزي از روش موجود به روش هدفمند و عملياتي و به صورت قيمت تمام شده خدمات تا پايان سال دوم برنامه (۱۳۸۵) اقدام كند.
بستر لازم براي عملياتي شدن بودجه براساس چهار پيش فرض طراحي شده است. نخست اين كه مشخص شود دولت و دستگاه هاي اجرايي چه فعاليت ها و خدمات و محصولاتي ارائه مي كنند؟ دوم اين كه قيمت تمام شده براي انجام فعاليت ها و ارائه خدمات و محصولات براساس شاخصهاي كيفي و موقعيت جغرافيايي آن چه ميزان خواهد بود؟ با فرض تحقق دو پيش فرض فوق، لايحه بودجه و تخصيص منابع بر مبناي حجم فعاليت ها، خدمات و محصولات و بهاي تمام شده تنظيم و اجرا خواهد شد و سرانجام اين كه تخصيص اعتبارات بودجه براساس عملكرد و نتايج بدست آمده و با رعايت قيمت نهايي آن صورت مي گيرد. البته سازمان مديريت و برنامه ريزي به استناد قانون برنامه چهارم بايد نسبت به اصلاح ساختار، مديريت نيروي انساني روشها و فناوري هاي موجود اقدام كند و به عنوان سازمان كوچك، منعطف، كارا و اثربخش و استخدام نخبگان و انديشمندان وظايف قانوني اش را به نحو مطلوب و بهينه فراهم سازد. گذشته از اين توصيه قانوني كه فاقد ضمانت اجرايي بوده و تعريف مشخص بدست نمي دهد، الزام سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي به عنوان طراح نظام اقتصادي دولت قابل توجه است كه بايد نسبت به اصلاح قوانين و مقررات مالي، اداري و استخدامي و بودجه ريزي كشور اقدام كنند تا در نهايت نظام فعلي بودجه كشور به نظام مبتني بر كنترل نتيجه و محصول تبديل شود.
به طور طبيعي عدم درك مشترك و اجماع واحد دو بازوي طراح و سياستگذار اقتصاد در درون دولت و وجود چالش و اختلاف بر سر يك مفهوم و شاخصهاي عملياتي شدن بودجه مي تواند به ابترماندن و عقيم ماندن اهداف مورد نظر بينجامد. براساس ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم، دستگاه هاي اجرايي مشمول بودجه با هدف افزايش كارايي و بهره وري و استقرار نظام كنترل نتيجه و محصول به جاي كنترل مراحل انجام كار، اختيارات لازم را به مديران ذيربط بدهند تا براي اداره واحدهاي تحت سرپرستي خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصيص منابع عمل كنند و براي جلوگيري از اختلافات درون بخشي دستورالعمل مشترك سازمان مديريت و برنامه ريزي و وزارت اقتصاد و دارايي را ملاك عمل قرار دهند تا قيمت تمام شده آن دسته از فعاليتها و خدماتي كه مي توان مشخص ساخت را براساس شاخصهاي كمي و كيفي و محل جغرافيايي شاخص و اجراكنند.
به نظر مي رسد چالش جدي پيش روي دولت و برنامه ريزان و بودجه نويسان شفاف ساختن ابعاد فني پيچيده بودجه كشور باشد. اين موضوع وقتي جدي تر و دشوارتر خواهد بود كه اطلاعات اوليه و داده اي خام تشكيل دهنده بودجه به خوبي جمع آوري، پردازش و عملياتي نشده باشد و سنگ بناي بودجه براساس داده ها و اطلاعات غلط يا مبهم گذاشته شود. ساختار سنتي متمركز و دولتي اقتصاد ايران به دليل وجود قوانين و مقررات پيچيده و بوروكراسي كشنده آن و حاكم بودن رانت و امتيازات ويژه باعث خواهد شد تا مجاري جمع آوري و پردازش اطلاعات هم به فساد اداري _ اقتصادي آلوده شده و مرحله حسابداري و حسابرسي براي واقعي شدن فعاليتهاي دولت با ابهام و ايهام مواجه شود. پيچيدگي هاي فني و اداري عملياتي ساختن بودجه كشور هنگامي دوچندان خواهد بود كه تمركز نهايي فعاليتها بر محور دولت گذاشته شود و اكثريت مردم نظاره گر باقي بمانند، در اين صورت نتيجه برآمده از شاخصهاي عملكرد بودجه و منابع تخصيص يافته روشن نخواهد بود. اما همين ويژگي كه فرايند سياستگذاري بودجه ريزي كشور شفاف و ساده تر خواهد شد و نظارت را ملموس تر مي سازد و از افزايش هزينه ها و اتلاف آن خارج از منطق بودجه جلوگيري خواهد كرد خود اتفاق مهمي است. انتظار مي رود با عملياتي شدن بودجه كشور علاوه بر شفاف شدن سياستها و برنامه هاي يكساله دولت و قابل مطالبه و نظارت شدن فعاليتها و اهداف پيش بيني شده، رويكرد تزريق منابع درآمدي و هزينه كردن آن در ساختار كنوني اقتصاد كشور تغيير يافته و به جاي تزريق صرف منابع، تخصيص واقعي آن صورت گيرد و هزينه كردن آن به عنوان يك سرمايه گذاري مجدد قلمداد شود و انتخاب طرح و فعاليتهاي آينده و تعيين اولويتهاي معطوف به تأمين نيازها و مطالبات واقعي مردم باشد. در فرآيند عملياتي ساختن بودجه در روي يك سكه را بايد مهم دانست يك روي سكه طراحان و سياستگذاران و تدوين كنندگان شاخصها و نتايج هستند كه تعريف آنها ملاك تخصيص اعتبارات و تأمين درآمدهاست و روي ديگر آن مجريان و استفاده كنندگان از منابع بودجه هستند كه بايد اهداف، روش كار و بودجه مورد نياز را ارائه كنند. چانه زني متعارف بين اين فرآيند دوسويه هرچه براساس شاخصهاي عملي و علمي دقيق باشد و پايبندي طرفين به اجماع نظر و تعهدات خود عيني تر باشد، مي تواند رويكرد زياده خواهي و افزايش در عرف بودجه ريزي را به سمت منطقي شدن سوق دهد و پاسخ گويي و پاسخ خواهي را نهادينه سازد.
رانندگي با ماشين قديمي
تصور كنيد شما در حال رانندگي با ماشين پيكان مدل قديمي در جاده اي فرسوده و پر از چاله و دست انداز هستيد كه در كنار دست خود مسافري هم علاوه بر مسافرين عادي نشانده ايد. موتور ماشين تنظيم نيست، قطعات و لوازم يدكي آن فرسوده و قديمي است، هوا تاريك و جاده لغزنده است و ساير رانندگان هم وضعيتي كمابيش شبيه به شما دارند. ناگهان تصميم به افزايش سرعت گرفته تا بلكه بتوانيد با كار بيشتر درآمد بيشتري در طول روز پيدا كنيد و هر روز اين كار را ادامه دهيد. پايان كار قابل پيش بيني است! مي توانيد حدس بزنيد تا چه زمان زنده خواهيد ماند؟
عملياتي ساختن بودجه سنواتي كشور در شرايطي كه قوانين و مقررات شفاف نباشد، اجزاي تشكيل دهنده بودجه از حيث درآمدها و هزينه ها واقعي نباشد، نظام اجرايي كشور از اختيارات قانوني لازم برخوردار نباشد، ناظران برعملكردها نتوانند و يا نخواهند نظارت كنند و... ايده عملياتي شده به عنوان يك متمم يا الحاقيه و پيوست بر سند بودجه قلمداد شود، ترديد نبايد كرد كه صرف پركردن باك ماشين از بنزين مشكلي را حل نمي كند.
واقعيت اين است كه در اقتصاد ايران به ويژه در ارائه خدمات و محصولات به شهروندان به دليل فقدان وجه رقابت و مشاركت و بسته بودن دايره فعاليتها نمي توان به اطلاعات و داده هاي اوليه اعتماد زيادي داشت و به تدريج پيچيدگي هاي ناشي از محاسبه عملكردها و مطالبه نتايج حاصل از فعاليتها فرآيند نظارت را با دشواري مواجه ساخته و به تدريج عزم همگاني تضعيف خواهد شد به ويژه آنكه مقاومتهاي اوليه بخشهاي اقتصادي و مديران مياني و نارضايتي هاي احتمالي بسيار جدي خواهد بود.
بعيد است دولت بخواهد با اتكاي صرف به شاخص هاي تشويقي و تنبيهي و كوتاه مدت با تأثير محدود از ابزارهاي مكانيكي و دستوري براي عملياتي ساختن بودجه كشور اقدام كند. چه در صورت اعمال يك سويه سياستهاي عملياتي كردن بودجه به مانند رانندگي در بزرگراه پررفت و آمد و خطرناك براي رانندگان فاقد توانايي لازم خواهد بود. در صورتي كه دولت بتواند حجم قابل توجه از فعاليت ها و تصدي گري هاي خود را كاهش داده و آنها را به بخش خصوصي و تعاوني واگذار كند در درازمدت به دليل رقابت و مشاركت هزينه هاي اقتصادي، سياسي و اجتماعي ناشي از عملياتي كردن بودجه كاهش يافته در نتيجه تعاملات و فعل و انفعالات به جامعه مستقل مي شود و كمتر ناكارآمدي و پيامدهاي منفي ناشي از عملياتي شدن دولت ملموس و محسوس خواهد بود.
در واقع اگر دولت بتواند مديريت منابع را در اختيار بگيرد و بر اساس شاخص هاي تعريف شده و شفاف اين منابع را به طور يكسان هدف مند و منطبق با اهداف توسعه در اختيار مردم قرار دهد، نيمي از راه عملياتي شدن بودجه طي خواهد شد.
پشت دروازه هاي سياست
بودجه سياسي ترين تصميم اقتصادي در هر نظام سياسي است، هر تصميم گيري، هر هدف گذاري، هر پايين و بالا كردن ارقام و خلاصه هر چيز در نهايت پشت دروازه هاي سياست خواهد ايستاد تا اجازه ورود صادر شود. در ساختار سياسي اقتصادي ايران هم چنين است كه دولت پيشنهاد بودجه را بر اساس برنامه ها و اهداف خود طراحي و تدوين مي كند تا نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه ممكن پاسخ گو باشد؛ از اين رو سياستهاي گاه متناقض در دولت هاي متفاوت اجرا مي شود و طبيعي هم هست، بودجه به مجلس مي رود و آنجا وكلاي مردم هم در انديشه پاسخ دادن به انتظارات و توقعات ملي، منطقه اي و محلي به اصلاح بودجه پيشنهادي دولت مي پردازند تا بلكه نيازهاي شهروندان را به بهترين وجه تأمين كنند و رويكردهاي متفاوت ادوار مختلف مجلس هم طبيعي خواهد بود. اما عملياتي ساختن بودجه و خارج شدن از مسير حركت قطار بودجه صرفاً با اتكاي به ابعاد فني و اقتصادي بودجه ريزي و… نيست چرا كه انتخاب ها دربودجه براي تخصيص منابع ماهيتي سياسي دارند چه برخاسته از سياستهاي كلان دولت و مجلس و دستگاه قضا باشد چه ناشي از تعاملات سياسي حاكم بر دولت و مجلس مهم اين است كه نتايج حاصل از بودجه عملياتي را با شاخص هايي از جنس سياست بايد سنجيد. مي توان دستورالعمل نوشت، جداول ويژه بودجه عملياتي طراحي كرد، توجه كرد و هشدار داد و نهايتاً بودجه اي نوشت با صفت عملياتي بودن اما فرجام چه خواهد شد؟ آيا عملياتي شدن بودجه، يك فرآيند طولاني و مستمر خواهد بود يا خود نيز معطوف به نتيجه است كه اگر در كوتاه مدت پاسخ لازم به دست ندهد، حكم «بايگاني شود» بر آن خواهند زد؟ نتيجه عملياتي شدن بودجه، اصلاح واقعي ساختار بودجه بر اساس الگوي علمي است يا ايده اي براي دست كاري ساختار بودجه؟ جمع آوري و پردازش اصلاحات، تعيين اهداف و برآورد هزينه ها، پرسش آفريني و پاسخ خواهي در اقتصادي آلوده به سياست با اهرم مديريت كنترل شده دولتي چه پيامي به جامعه خواهد داد؟ عملياتي ساختن بودجه يك ابزار و فرآيند است نه يك هدف و نتيجه، نحوه استفاده از اين ابزار و چگونگي حركت بر روي اين فرآيند پيچيده فني و سياسي مشخص مي سازد آيا موفقيتي در راه خواهد بود يا بار ديگر آزمون و خطا بوده است؟
بودجه سال ۱۳۸۵ ايران به عنوان نخستين بودجه دولت حاضر گام در راه عملياتي شدن نهادها است، پايبندي دولتمردان و دستگاه هاي اجرايي، اعتقاد علمي و عملي قواي مقننه و مجريه براي رسيدن به تعريف واحد و مشخص از شاخص ها و طراحي الگوي اقتصادي معين مطابق با شرايط داخلي و خارجي حاكم بر اقتصاد ايران و جهان ضرورتي است انكارناپذير.
روزنامه همشهری ۲۵ دی ۱۳۸۴
رضا كربلايياشاره:اكنون وزير است، معاون هماهنگي وزير قبلي و سرپرست موقت در اتاق رئيس نفت ايران نشسته با ميراثي كه از گذشته مانده است. بيژن نامدار زنگنه كه نيك مي دانست فرداي روز انتخابات رياست جمهوري بايد برود، در آخرين روزهاي وزارت دستور داد تا آنچه كه او و همكاران و همفكرانش براي ۲۰ سال آينده تدارك ديده و بر روي كاغذ نوشته اند، با عنوان «پيش نويس چشم انداز آينده صنعت نفت جمهوري اسلامي ايران در افق ۱۴۰۴ هجري شمسي» نهايي و ارائه شود تا وزير بعدي با تأمل در آن، آينده را بهتر بشناسد يا دستور بايگاني كردن آن را صادر كند. اكنون كاظم وزيري هامانه، آقاي نفت ايران آينده را چگونه خواهد ديد و چگونه خواهد ساخت؟ آينده اي كه زنگنه و همفكرانش باور دارند، «جايي نيست كه به آنجا مي رويم بلكه جايي است كه آن را بوجود مي آوريم و راههايي كه به آينده ختم مي شوند، يافتني نيستند بلكه ساختني اند» وزيري هامانه نخستين وزير نفت ايران است كه پاي در افق ۲۰ سال آينده صنعت نفت ايران مي گذارد و اين يعني ؛ آقاي وزير! آينده را نگاه!
سياست هاي كلي نظام ايران در بخش نفت و گاز نشان مي دهد كه انتظارات از انرژي جدي و فزاينده است؛ بر همين اساس بايد تدابير و راهكارهاي مناسب اتخاذ شود. با اكتشاف نفت و گاز گسترش يابد و شناختي كامل از منابع انرژي به دست آيد، ظرفيت توليد صيانت شده نفت متناسب با ذخاير موجود افزوده و كشور از افزايش قدرت اقتصادي، امنيتي و سياسي برخوردار شود. اين سياست ها تصريح دارد كه ظرفيت توليد گاز هم به نسبت حجم ذخاير بايد بالاتر رود تا مصرف داخلي تأمين و حداكثر جايگزين فرآورده هاي نفتي شده و از سوي ديگر گسترش تحقيقات بنيادي و توسعه اي، تربيت نيروي انساني متخصص، تلاش براي ايجاد مركز جذب و صدور دانش و خدمات فني و مهندسي انرژي در سطح جهاني و ارتقاي فناوري در زمينه هاي منابع و صنايع نفت و گاز و پتروشيمي عملياتي شود.
نظام حاكميتي ايران مي پذيرد كه در بخش انرژي لازم است سازماندهي قانونمند ايجاد شود تا منابع مالي مورد نياز داخلي و خارجي در امر نفت و گاز در قالب «بخش هاي مجاز قانوني» جذب شود و با توجه به موقعيت منطقه اي و جغرافيايي كشور اقداماتي براي خريد و فروش، فرآوري و پالايش و معاوضه و انتقال نفت و گاز كشورهاي منطقه به بازارهاي داخلي و جهاني به انجام برساند. مصرف بالا و هزينه هاي ناشي از آن در خصوص فرآورده هاي نفتي حاكميت را مجاب مي سازد تا بهينه سازي مصرف و كاهش شدت انرژي را روشن و جدي دنبال كند به جاي خام خوري در عرضه و فروش منابع انرژي خويش جايگزيني صادرات فرآورده هاي نفت و گاز و پتروشيمي را هدف قرار دهد.
اجماع كلي مديريت قبلي حاكم بر بخش انرژي نفت و گاز در دوران اصلاحات بر اين قرار مي گيرد كه حركت بر مدار سياست هاي كلي نيازمندتغيير جهت ها است نه اصلاح مقطعي و تعويض برخي راهكارها و سياست ها بلكه بايد مسير حركت دگرگون شود. از اين رو نگاه دولت به نفت به عنوان منابع درآمدي و تكيه گاه بودجه دولت و تأمين كننده هزينه هاي جاري و غيرجاري حذف خواهد شد تا اقتصاد مبتني بر «صنعت نفت دانش پايه» بنيان نهاده شود و نفت و درآمد هايش به جاي قلك دولت در خدمت خود قرار گيرد. تا موتور توسعه باشد. بر همين قاعده شركتها و بنگاه هاي فعال در صنعت نفت تغيير اساسنامه داده و ماهيت غيراقتصادي و البته سياسي اقتصادي را از دست داده و به شركت ها و بنگاه هاي كارآمد، صاحب فناوري و فعال در عرصه بين المللي تبديل مي شوند. براي سامان دادن به وضعيت مصرف انرژي در داخل كشور و شدت مصرف آن الگوي جديد نيازمند است تا روياي بهينه سازي مصرف در نتيجه تغيير رويكرد مديريت جداگانه عرضه و تقاضا به مديريت يكپارچه و جامع تحقق يابد و اين همه نياز به اصلاح يكي از مهمترين و جدي ترين عامل توسعه دارد: اصلاح تركيب نيروي انساني صنعت نفت و ارتقاي مديريت انرژي تا به جاي نگاه به گذشته، آينده را بنگرند. البته همه چيز محدود و محصور به سياست هاي داخلي اصلاحات بنيادين نخواهد بود و اتكا به سنت درون گرايي و بازارهاي محدود حيات انرژي ايران را به چالش مي كشاند و چاره اي نيست جزء برونگرايي اقتصادي، گسترش بازارها، تنوع بخشيدن به تقاضاها، دورشدن از رقابت ها و تنش هاي خارجي تا مگر توفيق يابيم كه به جاي صادرات مواد خام به صادرات محصولات با ارزش افزوده بالا برسيم. آنچه كه امروز به عنوان ديپلماسي اقتصادي مطرح مي شود لحاظ كردن ملاحظات منطقه اي و جهاني در تقليل اثرات سياسي و افزايش شاخص هاي اقتصادي در مديريت بخش انرژي كشور است.
آنها كه چشم انداز ۲۰ ساله كشور را طراحي كرده اند؛ جايگاه اول اقتصادي علمي و فناوري در منطقه را شايسته ايران دانسته اند و بر تعامل سازنده و مؤثر در روابط بين الملل تأكيد ورزيده اند. از اين نظر براي صنعت نفت و گاز هم جايگاه اول فناوري نفت و گاز در منطقه هدف قرار مي گيرد و تعامل با كشورها و شركت هاي صاحب فناوري هاي پيشرفته، ايجاد مركزيت جذب و توليد و ارتقاي فناوري هاي نوين صنايع نفت و گاز و پتروشيمي در منطقه خليج فارس و نيز تقويت موسسات تحقيقاتي و توسعه مراكز داخلي تحقيق به عنوان برنامه ها و سياستهاي دو دهه آينده اولويت مي يابد كه از همين امسال تا ۲۰ سال ديگر وزارت نفت، شركت هاي ملي نفت، پالايش و پخش فرآورده هاي نفتي، گاز و پتروشيمي بايد دنبال آن باشند. رسيدن به جايگاه نخست فناوري نفت و گاز در منطقه خليج فارس يكي از ابعاد چهارگانه و جلوه هاي تصوير مطلوبي است كه از سوي دولت گذشته ترسيم شده است.
تصوير ۱۵۰ميليارد دلاري
تصويري كه در پيش نويس چشم انداز صنعتي نفت و گاز در افق ۱۴۰۴به عنوان مطلوب ارائه مي شود البته مبهم و دشوار است. اين تصوير مطلوب سه بعد ديگر هم دارد؛ اولين توليدكننده محصولات پتروشيمي در منطقه خليج فارس از لحاظ ارزش، دومين توليدكننده نفت در اوپك با ظرفيت ۷ درصد از تقاضاي بازار جهاني و سرانجام سومين توليد كننده گاز در جهان با سهم ۸ تا ۱۰ درصد از تجارت جهاني گاز و فرآورده هاي گازي.
اهداف كلي ۱۰ساله صنعت نفت و گاز اين گونه روايت مي كند كه ظرفيت توليد نفت خام، ميعانات و مايعات گازي از متوسط روزانه ۸/۵ ميليون بشكه بايد به ۷ ميليون بشكه برسد، در هر روز به طور متوسط حدود ۱۳۰۰ ميليون متر مكعب گاز طبيعي در سال ۱۳۹۴ توليد شود، ظرفيت پالايشگاهي كشور به ۵/۲ ميليون بشكه در روز افزايش يابد و ۲۰ ميليارد دلار در هر سال براي توليد مولد پتروشيمي نياز است.
نتيجه اين تصوير كه براي ۲۰ سال آينده نفت و گاز در نظر گرفته شد، مهم است آنجا كه به صراحت اعلام مي شود: سرمايه گذاري مورد نياز در مجموعه صنعت نفت تا سال ۱۳۹۴ به رقمي بيش از معادل ۱۵۰ ميليارد دلار برآورد مي شود. آيا منابع داخلي كفاف اين حجم از نيازهاي مالي سرمايه گذاري را مي دهد؟ جمع بندي دولت سابق نشان مي دهد كه با توجه به پيش بيني منابع مالي قابل تجهيز از محل سود و اندوخته هاي شركت هاي دولتي در بخش نفت، بعيد است كه بيش از ۲۵ درصد منابع لازم براي اين سرمايه گذاري ها از اين محل قابل تأمين باشد. لذا بيش از ۷۵ درصد منابع مورد نياز بايد از محل منابع مالي بخش هاي تعاوني و خصوصي داخلي و بويژه منابع خارجي به صورت سرمايه گذاري هاي مستقيم خارجي در بخش هاي قابل پذيرش سرمايه خارجي، استفاده از منابع مالي در قالب فاينانس و استفاده از روش ها و قراردادهايي چون بيع متقابل در امور بالادستي ... تأمين شود. هر چند از ۱۵۰ ميليارد دلار سرمايه گذاري مي توان حدود ۱۰۰ ميليارد دلار آن را با برنامه ريزي درست به ظرفيت هاي اجرايي داخلي اختصاص داد.
وزيري هامانه و مشاوران او تا سال ۱۳۹۴ براي رساندن ايران به مقام نخست توليدكننده محصولات پتروشيمي در منطقه خليج فارس از لحاظ ارزش ۳۰ ميليارد دلار پول نياز دارد، يعني به طور متوسط سالانه سه ميليارد دلار بايد در اختيار شركت ملي صنايع پتروشيمي قرار داده شود تا به هدف ۲۰ ميليارد دلار ساليانه توليد مواد پتروشيمي دست يافت. برنامه اي كه وزير قبلي طراحي و ارائه مي كند شامل استفاده از برشهاي گاز طبيعي به عنوان خوراك اوليه، تصحيح و تقويت زنجيره توليد از بالادستي به پايين دستي، ايجاد ظرفيت جديد توليد، حاكم شدن نگرش بنگاه داري اقتصادي و اصلاح ساختار براي رقابت جهاني در حوزه صنعت پتروشيمي، حداكثر سازي ارزش افزوده محصولات پتروشيمي، سرمايه گذاري مشترك با ساير شركت ها و كشورها، اثرگذاري بر مديريت بازار منطقه خليج فارس، جذب سرمايه و تأمين منابع مالي، ايجاد زيرساخت لازم و سرانجام حمايت از بخش خصوصي و تقويت آنها است.
وزيري ماهانه از جنس نفتي هاست و او را از درون صنعت نفت مي دانند، سابقه حضور او در وزارت نفت اين را مي گويد و وقتي نامدار زنگنه عزم رفتن كرد به عنوان ميراث هشت ساله با سابقه ترين دولتمرد ايراني در مقام وزارت يادآور شد كه عوامل كليدي و بحراني اين صنعت در قالب نقاط ضعف و قوت و تهديد و فرصت را بايد آيندگان جدي بگيرند و اكنون وزير نفت ايران است كه آيا به ميراث گذشته اعتقاد دارد يا آنها را بافته ذهن ديگري مي داند كه انشا به خطا نوشته اند و بايد قلم برداشت و چشم اندازي ديگر نوشت
براساس پيش نويس سند چشم انداز صنعت نفت، شركت ملي نفت به سرمايه اي بالغ بر ۵۰ ميليارد دلار نياز دارد تا بتواند مقام دوم توليدكننده نفت در اوپك با ظرفيت هفت درصدي از تقاضاي بازار جهاني را براي كشور به ارمغان آورد، لازمه رسيدن به اين مقام، ايجاد ظرفيت توليد حدود ۷ ميليون بشكه نفت خام در روز است. اين مهم به ميعانات و مايعات گازي، شناسايي كليه منابع هيدروكربوري و افزايش ظرفيت توليد با اولويت مخازن مشترك با ساير كشورها و ازدياد ضريب برداشت نفت خام نياز دارد. براي رسيدن به اين هدف علاوه بر ارتقاي سطح همكاري هاي دوجانبه و چندجانبه منطقه اي و جهاني، مقررات حاكم و ساختار موجود شركت ملي نفت بايد در جهت حاكم شدن تفكر بنگاه داري اقتصادي و افزايش توان رقابت در بازارهاي جهاني اصلاح شود و معين ساختن رابطه دقيق مالي بين دولت و شركت ملي نفت ضرورت پيدا مي كند، هر چند حداكثرسازي ارزش افزوده در صنعت نفت و ايجاد صنايع و خدمات مهندسي پشتيبان را نبايد فراموش كرد. حمايت كردن از بخش خصوصي و حمايت از سرمايه گذاري مشترك ايران با كشورها و شركت هاي خارجي در كنار جذب سرمايه گذاري ها و تجهيز منابع مالي، تن دادن به مشاركت و توسعه همكاري هاي منطقه اي جهت اكتشاف و استخراج و بهره برداري از مخازن نفتي، ايجاد مركزيت خدمات مالي و بازارهاي پولي، بيمه و بورس كالا و دخالت مؤثر و مثبت در بازارهاي نفت و گاز منطقه با استفاده از موقعيت جغرافيايي در امور حمل و نقل و تعويض نفت ديگر كشورها از چالش هاي ويژه اي است كه وزارت نفت با آن مواجه خواهد بود.
طعم شيرين گاز
راز صنعت گاز ايران هنگامي برملا مي شود و طعم شيرين آن را ايرانيان خواهند چشيد كه به رغم دولتمردان گذشته و آينده مقام سوم توليد گاز جهان را از آن خود كند و ۸ تا ۱۰ درصد از سهام تجارت جهاني گاز به نام ايران باشد. رويايي كه ۷۰ ميليارد دلار سرمايه ظرف ۱۰ سال مي خواهد تا شركت هاي ملي نفت، گاز و صادرات گاز، توليد روزانه گاز طبيعي را به ۱۳۰۰ ميليون متر مكعب برسانند، ظرفيت توليد را با تأكيد بيشتر بر عروس گاز خاورميانه يعني پارس جنوبي به حداكثر رسانده و سهم گاز در سبد مصرف انرژي فزوني گيرد. مديران صنعت نفت و گاز ايران براي تحقق اهداف داخلي و خارجي خود و در اختيار گرفتن سهم ۸ درصدي تجارت جهاني گاز بايد ديپلماسي فعال و مثبت داشته باشند و اقتصادي فكر كنند. همانگونه كه اين موضوع در ساير اهداف چشم انداز ضرورت دادن نظير افزايش ظرفيت پالايشگاهي كشور تا ۵/۲ ميليون بشكه در روز كه عزم جدي مديران و فعالان شركت ملي پالايش و پخش فرآورده هاي نفتي براي جذب و به كارگيري ۲۰ ميليارد دلار را مي طلبد.
وزيري ماهانه از جنس نفتي هاست و او را از درون صنعت نفت مي دانند، سابقه حضور او در وزارت نفت اين را مي گويد و وقتي نامدار زنگنه عزم رفتن كرد به عنوان ميراث هشت ساله با سابقه ترين دولتمرد ايراني در مقام وزارت يادآور شد كه عوامل كليدي و بحراني اين صنعت در قالب نقاط ضعف و قوت و تهديد و فرصت را بايد آيندگان جدي بگيرند و اكنون وزير نفت ايران است كه آيا به ميراث گذشته اعتقاد دارد يا آنها را بافته ذهن ديگري مي داند كه انشا به خطا نوشته اند و بايد قلم برداشت و چشم اندازي ديگر نوشت. صنعت نفت و گاز ايران از آن رو احساس قدرت مي كند كه ۱۳ درصد ذخاير نفت و ۱۸ درصد ذخاير گاز دنيا را زير پاي خود مي بيند، هر چند احتمال اكتشاف منابع جديد نفت و گاز در جنوب شرق كشور، مناطق كويري و درياي خزر وجود دارد. علاوه بر اين مزيت ها، نزديكي ذخاير به راه هاي آبي جهت دسترسي به بازارهاي جهاني و امكان تبادل نفت و گاز توليد شده به طور سوآپ با ساير كشورها، نيروي كار ارزان ايراني، سابقه يك قرن حضور در اين صنعت، سطح كيفي ميادين نفت و گاز از حيث پايين بودن هزينه هاي توليد، امكان تزريق گاز به اكثر ميادين نفتي و... نقاط قوت صنعت نفت و گاز محسوب مي شود. ضعف هايي كه صنعت نفت و گاز ايران را رنجانده و قدرت واقعي آن را به تحليل مي برد و اقتدار مطلوب اش را كاهش مي دهد، جدي تر، نهادينه شدني تر و خاطره آميزتر است و اين دشواري وزير را براي فائق آمدن بر مشكلات دوچندان مي كند. فضاي حاكم بر بخش انرژي نفت و گاز ايران غيررقابتي، انحصاري و حمايتي است و سياست بر فرآيند تصميم گيري ها و مديريت كلان اقتصاد صنعتي نفت حكم مي راند. اين ضعف بنيادين وقتي با چاشني تأمين هزينه اكثريت برنامه هاي كشور از محل درآمدهاي نفتي و ساختار سازماني نامناسب در بخش بالادستي نفت آغشته شود، طبيعي خواهد بود كه ساير ضعف ها و چالش ها جدي گرفته نشود و توجه به ضرورت فناوري در توليد و لزوم شناخت از وضعيت و تغييرات سريع جهاني اثرگذار و درك صحيح از بازارهاي جهاني و استفاده از انواع قراردادها و آزادي عمل در بازار پرتلاطم نفت اهميت نيابد. همسايگان براي استفاده از مخازن مشترك شب و روز نمي شناسند و رقبا هم براي جذب مشتريان مطمئن گوي سبقت را مي ربايند و اين خطري است براي آينده.
مقدمه پيش نويس چشم انداز آينده نفت اذعان دارد: بازيگران جهاني براي تحرك بخشيدن به رونق اقتصادي خود نيازمند منابع انرژي اند و تا سال ۲۰۵۰ ميلادي منابع هيدروكربوري همچنان عمده ترين منابع تأمين انرژي محسوب مي شود ايران، عربستان، كويت، عراق و امارات متحده عربي پنج غول برتر تا ۲۰ سال آينده خليج فارس خواهند بود كه ۶۵ درصد ذخاير نفت خام شناخته شده جهان را در دست دارند. اين يكي از فرصت هاست. نياز جهان به انرژي ناشي از نفت و گاز، نقش آفريني در سازمان اوپك، شكل گيري بازارهاي جديد در حوزه آسيا، گسترش بازار كالاها و واسطه ها و ... از فرصت هاي پيش روي دارندگان نفت جهان از جمله ايران است اما فرصت هاي تهديد آفرين نظير تحول در ساختار سياسي _ اقتصادي جهان و شكل گيري نظم اقتصادي- سياسي جديد توأم با حاكم شدن فضاي رقابتي و ورود بازيگران جديد هم دغدغه امروز و فرداي صاحبان انرژي است و ايران با توجه به تحريم هاي اقتصادي آمريكا، قرارگرفتن در چهارراه انرژي جهان و حلقه اتصال شرق آسيا و شبه قاره هند به خليج فارس، آسياي مركزي، روسيه، اروپا و آفريقا سلطه كشورهاي توسعه يافته و شركت هاي فرامليتي با دغدغه هايي از جنس خاص خودش مواجه است و از اين لحاظ آينده هم در دست خود ايران، هم در دست ديگران هم استراتژي صنعت نفت و گاز است و تفكري كه وزيري هامانه و همفكرانش خواهند داشت هر چند او تنها تصميم گيرنده نيست و بيشتر اجراكننده است ليكن اگر بتواند آينده را در نزد حاكميت خوب به تصوير بكشاند و وراي از آلاينده هاي سنتي و سياسي، چالش ها و فرصت ها را يادآور شود تا اعتماد ملي و جهاني را نسبت به جايگاه واقعي صنعت نفت و گاز تقويت كند، مي تواند كارنامه موفق از خود بر جاي گذارد. آقاي وزير آينده را چگونه مي بيني؟